Tietohallinto osana julkishallinnon sähköistyvää muutosta

Harri Ihalaisen väitöskirja Tietohallinto osana julkishallinnon sähköistyvää muutosta (Acta Universitatis Lapponiensis 181, 2010) tarjoaa harkittua ja hyvin jäsenneltyä tietoa meneillään olevasta kehityskulusta. Mitä julkishallinnossa tapahtuu, ja miten tietotekninen kehittäminen kytkeytyy muutoksiin?

Ihalainen kuvaa tutkimuksen lähtökohtia seuraavasti: "tutkija pyrkii löytämään kohtuullisen laajan, mutta kuitenkin toisiinsa liittyvän teoriakirjallisuuden ja aikaisemmat tutkimukset, jotta pystyy rakentamaan kootusti teemojen ympärille vahvan teoreettisen rakenteen. [...] Tutkijan intohimo ja mielenkiinto tutkimusagendaa kohtaan on tärkeä lähtökohta, eikä sitä voi tutkimuksen eri vaiheissa vähätellä."

Ihalainen onnistuu luomaan hyvän katsauksen aiheeseensa. Suomessa on kohtuullisen vähän tähän nimenomaiseen lähtökohtaan liittyvää tutkimuskirjallisuutta, joten väitöskirjalla on selvä tilaus.

Sähköisen hallinnon tutkimukselliseen analysointiin toivoisi tartuttavan myös jatkossa, sillä mielenkiintoisia kysymyksiä ja tutkimusasetelmia tuntuu löytyvän runsaasti, eikä Ihalainen pysty tarttumaan näistä kuin muutamaan, ja niihinkin ehkä enemmäkin käytännön toimijan kuin kriittisen arvioijan näkökulmasta. Tämä ei sinällään vähennä väitöskirjan arvoa, osoittaa vain sen kuinka vaikea haastavaan aiheeseen on yhden väitöskirjan laajuisella lähestymistavalla pureutua.

Väitöskirja tarjoaa hyvän katsauksen sähköistä hallintoa käsittelevään kirjallisuuteen. Joskin itse olisin toivonut tähän liittyen jonkin verran laajempaa analyysiä johtamistaidon näkökulmasta. Onhan moneen otteeseen todettu, että julkishallinnon kehittämisessä on nähtävissä suuria johtamiseen liittyviä haasteita ja puutteita, minkä tuloksena monet tietotekniset kehittämishankkeet epäonnistuvat.

Mutta Ihalainen kyllä selvästi toteaa: "Tarkempi hallinnon ja hallinnan välinen tarkastelu rajataan kuitenkin tämän tutkimuksen ulkopuolelle." Ehkä tätä rajausta olisi voinut jonkin verran vielä miettiä, koska se nähdäkseni on keskiössä nähtävissä olevassa muutosprosessissa: "Muutoksen hallinnan näkökulmasta Suomessa ollaan siirtymässä tietoyhteiskunta-aikakaudesta voimakkaasti seuraavaan aikakauteen, jossa muun muassa tavoitellaan julkisten hallintotoimien uudenlaisia rakenteita."

Ihalainen pureutuu sitä vastoin ansiokkaasti prosessien maailmaan, siihen miten niitä hallinnoidaan ja mitataan ja miten tietotekniikka kytkeytyy tähän yhteyteen. Kirjoittaja käy läpi tunnetut standardit prosessien kehittämiseen, mukaan lukien keskeiset laadunarviointimallit kuten CAF ja EFQM. Ihalainen toteaa: "Laadunarvioinnin pohjana ovat organisaation sidosryhmät ja erityisesti asiakkaat. Laatu voidaan määritellä myös siten, että se on soveltuvuutta käyttötarkoitukseen. [...] Työt suoritetaan prosessimaisesti, jolloin laadun näkökulmasta prosessiajattelun merkitys korostuu organisaatiossa."

Tässä yhteydessä olisi ehkä ollut syytä pohtia jonkin verran laatuajattelun kehittymistä vuosikymmenten mittaan. Valmistavassa teollisuudessa aikoinaan käytetty laatuajattelu (ja prosessien hallinta) on melko lailla erilaista kuin nykyaikaisessa palvelutoiminnassa - jota julkinen sektori pääasiassa on - jossa asiakkaat vaikuttavat prosessissa samaan aikaan kun palvelua tuotetaan, ja tämä asiakkaan kokema vuorovaikutus on usein myös merkittävä ellei merkittävin tekijä laatukokemuksssa. Ikävä kyllä vallitseva ajattelu ja tietoteknisten ratkaisujen kehittäminen ei aina huomioi tätä perustavanlaatuista palvelutoiminnan piirrettä.

Kärjistäen voi kysyä esimerkinomaisesti, kumpi on merkittävämpää sydänleikkauspotilaalle, kuolleisuusprosentti leikkauksessa vai pallottelu luukulta toiselle. (Tällaiset kysymykset usein vievät potilaita julkiselta yksityiselle puolelle.)

Ihalainen korostaa organisaatioiden tietämyksen hallintaa: "Organisaatiot toimivat yhä enemmän tiedon varassa. Organisaatio tarvitsee tietoa toiminnallisiin tarpeisiinsa ja tulevaisuudessa tieto saattaa olla jopa menestyksen tekijänä."

Panostukset tietämyksen hallintaan eivät ole kuitenkaan aina - tai edes yleensä - menestystarinoita. Tuore tieto USA:sta kertoo, että puolustusministeriö on tekemässä miljardikuprun ERP-järjestelmien kehittämisessä: "A report by the Government Accountability Office (GAO) highlights $6.9 billion in over-budget IT projects at the Department of Defense (DoD). These projects were originally budgeted at $14.7 billion."

Kyseinen GAO:n raportti sisältää mainioita ohjeita joilla niin julkishallinnossa kuin yksityisellä puolella voitaisiin välttää kalliita virheinvestointeja tietotekniikkaan. Tämän kaltaista kriittistä analyysiä olisi toivovan löytyvän runsaasti myös Ihalaisen väitöskirjasta, mutta se keskittyy enemmänkin tietoteknisen kehittämisen yleiseen kuvailemiseen kuin kriittiseen tarkasteluun. Toki Ihalainen noteraa muun muassa valtionhallinnon tarkastusviraston lausunnot, muun muassa seuraavan: "[JUPA-hanke] jäi kokonaistuloksiltaan vaatimattomaksi hankkeen tavoitteiden epärealistisuuden, pitkäjänteisen kehittämistyöhön sitoutumattomuuden sekä hankeohjauksessa olleiden puutteiden vuoksi." Tämänkin Ihalainen toteaa katsauksenomaisesti, pohtimatta aihepiiriä sen pitemmälle.

Ihalainen nostaa esille CRM:n (Customer Relationship Management) yhtenä keinona parantaa julkishallinnon laatua, "tuottaa pääsääntöisesti laadukkaampia julkisia palveluita ja arvolisättyä informaatiota kansalaisille".

Mielestäni tässä olisi ollut mainio kritiikin paikka, mutta Ihalainen ei väitteeseen tartu sen kummemmin. Herkullisen vivahteen CRM:lle tarjoaa Vesa Tiirikaisen kirja IT ja parempi bisnes, jossa todetaan: "Jos uusi tietojärjestelmä lisää työtä, josta ei saa itselleen lisää ansiota tai muutakaan hyötyä, rapautuu järjestelmän käyttö entistä varmemmin."

Tämän kaltaisesta epäonnistumisesta löytyy runsaasti esimerkkejä, esimerkiksi julkisen terveydenhuollon sähköisen asioinnin järjestelmistä joissa yksittäiset toimijat kokevat uuden ratkaisun hankalammaksi kuin aiemman ilman mitään konkreettista hyötyä. Jotta tämän kaltaiset järjestelmät saataisiin käyttöön, täytyy ne alusta alkaen suunnitella niin että ne "myyvät itse itsensä" käyttäjille muodostuvan lisäarvon vuoksi. Mutta harvoin tällaista näkee käytännössä.

Ihalainen toteaa: "Yhteenvetona voidaan todeta sähköisen hallinnon ja sähköisten palveluiden moniulotteinen hyödyllisyys, mutta on hyvä arvioida niiden tarkoituksenmukaiset käyttökohteet." Mielestäni tässä olisi syytä olla huomattavasti kriittisempi, sillä pelkkä tarkoituksenmukainen käyttökohde ei riitä. Riittää pohtia kysymystä "Kenen mielestä tarkoituksenmukainen?" - onko kyseessä ylätason politiikkatoimijan, julkisen organisaation johtoportaan, käytännön työn tekijän vaiko asiakkaan näkökulma? Ja vaikka käyttökohde olisikin järkevä, huono toteutus torpedoi hyvänkin kehityshankkeen mahdolliset hyödyt.

Ihalainen on tehnyt haastavan urakan väitöskirjansa kysely- ja haastattelututkimuksissa, joiden tulosten analyysi on kiehtovaa ja kiinnostavaa. Havainnot ovat osin itsestäänselvyyksiä, mutta silti niitä ei pidä ohittaa, esimerkkinä seuraava havainto: "organisaatioilla ei ole käytössä sellaisia mittausmenetelmiä, joilla voidaan arvioida ja mitata tietohallinnon konkreettista hyötyä organisaatiolle."

Loppukaneetti: Teos on hyvä katsaustyyppinen väitöskirja tärkeästä aiheesta. Toivottavasti tietohallintoa tutkitaan jatkossa lisää kriittisellä tutkimusotteella. Yhteenvedossa Ihalainen toteaa: "julkisen tietohallinnon tutkimukselle on tulevaisuudessa merkittävä tarve ja sillä voidaan osoittaa olevan myös kansantaloudellista merkitystä Suomessa." Tästä on hyvä jatkaa.